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Resposta da FENPROF
?Um
Ensino Superior de Qualidade ? Documento de Orientação?
1. Introdução
O documento do MCES em apreço ?Um Ensino Superior de Qualidade
? Documento de Orientação?, a par de propostas
concretas, contém muitas formulações vagas, imprecisas
ou confusas que impedem a FENPROF de produzir uma opinião mais
objectiva e definitiva sobre elas. Apresentam-se de seguida as orientações
da FENPROF para o desenvolvimento do Sistema de Ensino Superior em Portugal
e algumas opiniões e dúvidas suscitadas pelo documento do
MCES. Lamenta-se que o MCES não tenha apresentado a debate público
os textos das Antepropostas de Lei e que tenha definido um tão
curto espaço de tempo, menos de um mês, para a discussão
e tomada de posição sobre o documento apresentado, que lida
com matérias de tão grande importância para o futuro
do Ensino Superior em Portugal.
2. Posição
da FENPROF sobre as reformas necessárias ao Ensino Superior
Para a FENPROF, o Ensino Superior no nosso país encontra-se perante
uma encruzilhada:
- As pressões resultantes dos objectivos da globalização
neoliberal, onde se incluem as insistências da OMC, com vista à
transformação do ensino superior numa mera mercadoria;
- as tentativas de instrumentalização do Processo de Bolonha
para a uniformização dos sistemas de Ensino Superior ao
nível europeu, independentemente das diferenças nas culturas
e no desenvolvimento de cada país;
- a combinação destas duas orientações com
a persistente redução da responsabilização
do Estado pelo financiamento do ensino superior, com medidas tendentes
a fazer os estudantes pagar o custo real dos respectivos cursos e com
a intenção de eleger a economia e o mundo empresarial como
forças determinantes dos objectivos do Ensino Superior,
constituem uma grave ameaça que paira sobre o futuro do Sistema.
Deve registar-se em primeiro lugar que o documento do MCES, pese embora
a imprecisão de boa parte do seu conteúdo, não veio
confirmar os mais fortes temores quanto a uma cedência em toda a
linha, por parte do Ministério, à agenda neoliberal (representada,
nomeadamente, por alguns opinion makers da nossa imprensa e por um reduzido
núcleo de académicos muito radicais) o que, a ter acontecido,
faria levantar as academias num vigoroso e imparável protesto.
Contudo, não é possível avaliar as intenções
políticas do MCES e do Governo apenas por este documento. Tão
importante ou mais do que ele será a actuação prática
do Ministério e do Governo quanto a duas essenciais questões:
os níveis de financiamento e os numeri clausi, que se encontram
relacionadas.
Quanto aos níveis de financiamento, o Programa de Estabilidade
e Crescimento é muito claro ao afirmar que até 2006 não
haverá aumento nominal para o ensino superior, o que significa
que irá haver uma efectiva redução real.
Relativamente às vagas de acesso ao ensino superior público,
pretende o Governo reduzi-las em 5% nas universidades e 10% nos politécnicos,
em 2003, com continuidade nos próximos 2 anos.
Tendo isto em consideração, tudo indica que o MCES e o Governo
se preparam para cumprir o PEC, no ensino superior público, através
da redução do número de vagas no acesso, da consagração
de uma nova fórmula de financiamento mais favorável aos
cofres do Estado, do aumento das propinas e da aplicação
de prescrições rigorosas (desacompanhadas de medidas que
favoreçam a qualidade e o sucesso escolar), e, quiçá,
ainda, pelo congelamento dos salários dos funcionários docentes
e não docentes até 2006, prolongando o ?feito?
deste ano.
Desta forma, o MCES conseguiria, ainda, criar margem de manobra suficiente
para apoiar financeiramente o ensino privado, ao mesmo tempo que lhe asseguraria
os candidatos resultantes da redução das vagas no ensino
público, fazendo tábua rasa do seguinte imperativo constitucional,
incluído no capítulo dos direitos e deveres fundamentais
(nº1 do Art.º 75º da CRP): ?O Estado criará
uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades
de toda a população?.
Tudo isto não é contraditado pela afirmação
de que o Governo assume o ?compromisso em aumentar o investimento
por estudante? (pág. 20), pois tal promessa facilmente será
cumprida mesmo que o financiamento seja diminuído, retirando o
número suficiente de alunos do sistema público.
Ao invés desta política de privatização e
depauperação do Ensino Superior Público, a FENPROF
defende, como propósito director para as reformas que é
necessário realizar no Ensino Superior, o aumento da responsabilização
financeira do Estado pelo Ensino Superior Público, a intensificação
da sua democratização, no acesso e na frequência,
e o efectivo aumento da sua qualidade e da sua relevância social.
Para este fim, as decisões a serem tomadas ao nível do Estado
deverão visar a criação de uma articulação
coerente entre o exercício da autonomia das instituições,
os mecanismos de regulação e de responsabilização
social relativos à sua actividade, e os meios financeiros, materiais
e humanos postos à sua disposição, que garantam as
melhores condições para que sejam alcançados os seguintes
objectivos:
1. Recuperar o atraso de Portugal face à média da UE no
que se refere à qualificação da sua população
activa, o que implica que o Ensino Superior, para além de ter que
intensificar o esforço de aproximação do nosso país
aos valores médios da UE no que se refere à percentagem
de jovens dispondo de formação inicial e pós-graduada,
deve participar activamente em acções de especialização
pós-secundária e na formação ao longo da vida;
2. Elevar, ao nível da média da UE, a produção
científica na investigação, pelo que o investimento
nesta actividade deve ser aumentado tanto na Universidade, como no Politécnico,
subsistema onde ainda é muito insipiente;
3. Adaptar melhor as ofertas de formação tanto às
necessidades do desenvolvimento social, económico e cultural do
país, como à diversidade dos interesses, vocações
e capacidades dos candidatos à sua frequência;
4. Aumentar a democratização no acesso e na frequência
do Ensino Superior, não diminuindo a oferta do sistema público
e reforçando significativamente a Acção Social Escolar;
5. Garantir as melhores condições, tanto no campo pedagógico,
como no do apoio social, para o sucesso escolar e educativo dos alunos;
6. Assegurar a permeabilidade entre as várias ofertas de formação,
com base na correcta aplicação do sistema ECTS, quer no
que se refere a mudanças de instituição, quer quanto
a mudanças de curso;
7. Aprovar mecanismos idóneos de creditação de qualificações
e de experiência profissional, com vista à mobilidade e ao
prosseguimento de estudos, tendo por base uma necessária harmonização
de critérios a realizar por áreas científicas, processo
em que as associações profissionais e os Colégios
de Especialidade ? previstos na lei e não concretizados ?
poderiam com vantagem intervir;
8. Definir com clareza os objectivos de formação geral e
específica de cada curso ? conhecimentos, competências
e capacidades ? tendo em conta as necessidades sociais em pessoal
qualificado, que se pretenda satisfazer, e as condições
- em mutação - em que as profissões se vão
desenvolver (p. ex. o reforço da interdisciplinaridade e do trabalho
em grupo), procurando que a formação inicial se alicerce
o mais possível em bases científicas sólidas e seja
de temática abrangente (banda larga) de modo a preparar os formandos
para as mudanças tecnológicas e facilitar a aprendizagem
ao longo da vida;
9. Adequar a qualificação e a natureza das actividades a
desenvolver pelos corpos docentes às necessidades das formações
a oferecer, designadamente, quanto a graus académicos, investigação,
ligação com o exercício profissional e com a sociedade
em geral.
Para que estes objectivos possam ser atingidos de forma eficaz, será
necessário, do ponto de vista da FENPROF:
- no que respeita aos meios, que o Estado invista mais no Ensino Superior
Público (o financiamento por aluno encontra-se muito abaixo da
média da UE) e,
- no que se refere à arquitectura do sistema, eliminar a divisão
legislativa e administrativa ainda hoje existente entre os sistemas universitário
e politécnico, criando um sistema integrado e diversificado de
ensino superior público, em que as instituições se
distingam pelos objectivos e missões que definem, no exercício
da respectiva autonomia, tendo em consideração as necessidades
sociais, e não pelo que legalmente, são autorizadas ou não
a fazer.
Este sistema integrado e diversificado implicaria:
a) Garantir a diversidade das ofertas formativas, quanto, designadamente,
a duração, profundidade teórica e especialização
prática, metodologias de abordagem dos conteúdos programáticos
e forma como são desenvolvidas as capacidades e competências,
tendo em atenção, nomeadamente, as necessidades do mercado
de trabalho e a variedade de vocações, interesses e capacidades
dos alunos;
b) Conceber um sistema de regulação que vise assegurar esse
objectivo, sem ser a partir da imposição de rótulos
e de consequentes restrições às instituições,
independentemente da qualificação dos respectivos recursos,
separando-as em subgrupos socialmente hierarquizados (concepção
que levou à criação do actual sistema binário,
com evidentes contradições), mas antes através de
procedimentos adequados destinados a estabelecer a oferta formativa de
cada instituição individualmente considerada [A tão
falada ?especificidade? encontra-se muito mais na instituição
do que no subsistema.];
c) Fixar a oferta formativa de cada instituição pela aprovação
de Planos de Desenvolvimento negociados com a tutela, tendo em consideração
a sua cultura própria, a qualificação dos recursos
de que dispõe e as necessidades sociais a satisfazer ? de
âmbito nacional, regional e local ? avaliadas, designadamente,
a partir de pareceres de órgãos consultivos com a participação
de representantes dos interesses da comunidade envolvente;
d) Aplicar, portanto, a todas as instituições de ensino
superior, em coerência com esta nova concepção de
regulação, que equilibra autonomia e responsabilidade social,
o mesmo normativo legal e as mesmas regras gerais para a autorização
da criação e funcionamento de cursos, sejam estes de formação
inicial ou de pós-graduação, conferentes ou não
de grau académico,
e) Evitar, através do reforço dos mecanismos da autonomia
e da regulação, na qual assume um importante papel uma avaliação
adequada e credível, os riscos de descaracterização
das instituições de ensino superior, permitindo-lhes que
resistam, com êxito, às tentativas de as colocar sob os ditames
do mercado, dos seus agentes e paladinos, e das visões de curto
prazo que a ele estão geralmente associadas;
f) Construir, como pressuposto essencial para a concretização
de um sistema integrado, uma carreira docente única, a aplicar
a qualquer instituição do ensino superior, que contudo permita
a distinção dos perfis de formação, de qualificação
e de desempenho dos docentes, bem como um adequado equilíbrio entre
docentes de carreira e convidados com experiência profissional,
tão necessários à diversidade, à qualidade
e à eficaz consecução dos objectivos do respectivo
domínio de actividade.
g) Flexibilizar as soluções institucionais destinadas a
pôr em prática as diversas ofertas de formação,
permitindo que:
- numa instituição, todas as unidades orgânicas leccionem
o mesmo tipo de cursos (?universitário? ou politécnico?)
? caso característico do sistema binário mais puro;
- numa mesma instituição, possam coexistir unidades orgânicas
especializadas em cada um dos tipos de cursos (casos actuais da U. Algarve
e da U. de Aveiro que incluem escolas de ensino ?politécnico?);
- numa instituição, cada unidade orgânica (Escola,
Instituto, Faculdade, Departamento) possa leccionar, simultaneamente,
cursos de objectivos mais aplicados (?politécnicos?)
e cursos de bases científicas mais aprofundadas (?universitários?);
- várias instituições se associem e cooperem livremente
para a concretização de ofertas formativas ou para a realização
de projectos de investigação e de ligação
à sociedade que isoladamente não teriam as condições
para realizar. [Estas associações, de base temática
ou regional, deveriam ser incentivadas, nomeadamente por meios financeiros,
com vista a realizar à escala do país, o aumento da qualidade
e da relevância social do sistema, a racionalização
das ofertas de formação e a criação das massas
críticas indispensáveis para uma investigação
de qualidade, tendo em atenção as necessidades do desenvolvimento
regional, que impõem a aplicação de políticas
concertadas dos vários ministérios envolvidos e do poder
local e regional, designadamente para apoiar a deslocação
de estudantes e a mobilidade de docentes.]
3. Opiniões e Dúvidas
da FENPROF sobre o Conteúdo do Documento
Seguindo de perto a parte designada por ?Orientações
para a revisão da legislação do Ensino Superior:
Lei de Bases do Sistema Educativo
I - Organização do ensino superior
A afirmação de que ?o ensino superior é único?
tem virtualidades e potencialidades que lhe gostaríamos de poder
reconhecer, atendendo a que a FENPROF se bate por um sistema integrado
e diversificado cujos contornos são os atrás descritos.
Infelizmente, para além da concordância com a intenção
(será finalmente cumprida?) da uniformidade das exigências
quanto ?padrões de qualidade? (nomeadamente entre ensino
público e privado, muito especialmente quanto a corpos docentes
próprios, com carreiras dignas e regimes de contratação
cumpridores da lei, no privado), fica a suspeita fundada (vide Lei 1/2003
e redução de vagas no ensino público) de que o MCES
pretende, ao arrepio do estabelecido constitucionalmente (?ao Estado
incumbe a obrigação de criar uma rede pública de
estabelecimentos de ensino que cubra as necessidades de toda a população?),
empurrar alguma ?população? para a rede privada,
estabelecendo a confusão entre rede pública de ensino superior
e rede de ensino superior, ?interpretação? a
que FENPROF vivamente se opõe.
Quanto à proposta da institucionalização da figura
dos ?Centros de Investigação?, se ela significar
que serão criados no politécnico (no universitário
já existem) e serão apoiados de modo a possibilitar, designadamente,
uma participação mais intensa no desenvolvimento regional,
em parceria com a comunidade envolvente, como é o caso das empresas,
aproveitando os recursos humanos qualificados existentes, nomeadamente
aqueles que possam vir a estar subaproveitados por falta de alunos, a
FENPROF não pode deixar de manifestar o seu completo acordo. Mas
será realmente este o objectivo? Como vão ser financiados?
Relativamente à institucionalização de ?Centros
de Estudos Superiores?, aplica-se-lhes um comentário idêntico,
agora no que se refere à actividade lectiva de ?diplomas
pós-secundários, reciclagem ou requalificação
de licenciados?. Se forem centros integrados em instituições
que conferem licenciaturas (como poderiam reciclar licenciados sem poderem
atribuir licenciaturas?) e que assumem esta figura como forma de aceder
a financiamentos para o efeito pretendido, ocupando naquelas necessárias
actividades recursos humanos subaproveitados na actividade lectiva tradicional,
então a FENPROF estará de acordo. Mas será realmente
esta a intenção do MCES? Como se constituirão e que
estrutura se prevê para estes centros? A sua criação
corresponderá, por exemplo, a um aproveitamento de recursos existentes
que serão também orientados para a satisfação
de necessidades inadiáveis de formação profissional
de uma população activa que desenvolve a sua actividade
em PME?s (geralmente em microempresas), e para a qual não
há uma resposta minimamente adequada do sistema de ensino e de
formação?
A FENPROF afirma o seu total apoio à proposta de criação
da figura de ?Associação de Instituições
do Ensino Superior, dependente da iniciativa das próprias instituições?
que coincide com uma sugestão apresentada em devido tempo pela
FENPROF. Ao MCES cabe favorecer estas Associações, dando
incentivos para a sua criação e institucionalização.
II ? Ciclo de Estudos
e Graus
A FENPROF concorda no geral com o conteúdo deste capítulo.
Considera muito importante a exigência, para a atribuição
do doutoramento, de ?corpo docente qualificado e centros de investigação
acreditados com uma actividade sustentada?, embora tenha a opinião
já expressa de que tal condição se deveria aplicar
independentemente do rótulo aplicado à instituição,
no sentido do afirmado em 2.10 sobre este assunto.
III ? A qualidade
do ensino como parâmetro e como direito
Está-se a tornar verdadeiramente uma obsessão do MCES tentar
definir a diferença entre ensino universitário e politécnico.
Qualquer nova definição é pior que a anterior. Como
é possível imaginar poder-se fazer experimentação
sem um quadro conceptual em que esta se integre e suporte? E não
é então isto investigação? O MCES tem de definir
se pretende incentivar a investigação nos Politécnicos,
ou manter a situação actual, deficitária neste aspecto.
Quanto ao resto deste capítulo não traz qualquer novidade
relativamente ao que já se encontra na actual lei de bases (acesso),
na Lei 1/2003 (cursos) ou no documento do MCES sobre carreiras (habilitação
para a docência) relativamente aos quais a FENPROF já se
pronunciou em posições anteriormente divulgadas. Acrescenta-se
apenas que a distinção prevista quanto ao universitário
e ao politécnico no que respeita a habilitação mínima
(mestrado e doutoramento, respectivamente) não deve impedir a construção
de uma carreira única com a inclusão de disposições
transitórias e de clausulas de excepção para áreas
carenciadas de doutores e até de mestres.
2 ? Leis de Autonomia
I ? Organização dos estabelecimentos de ensino superior/autonomia
Quanto a ?centrar a organização do ensino politécnico
na figura do instituto?, reafirmando a posição da
FENPROF de que se deverá caminhar para um sistema integrado e diversificado,
entende-se que deverá ser possibilitada uma solução
do tipo federado, tal como no universitário é possível
(ver caso da UTL), bem como outras que as instituições encontrem,
como foi o caso com a lei de Autonomia das Universidades.
II ? Responsabilização/reforço
de competências
Perpassa pelo texto a sugestão de que os males do sistema estão
na má gestão e na não responsabilização
dos seus titulares pelos seus actos ou omissões. Esta acusação,
válida em algumas situações conhecidas, está
longe de ser generalizável. Os mecanismos de controlo existem e
a gestão tem sido muito mais responsável do que em muitas
outras áreas da Administração Pública, que
apresentam elevado descontrolo orçamental.
A responsabilização individual, ao contrário do insinuado
pelo texto em apreço, já hoje existe.
Por outro lado, ao invés do afirmado no texto, não se tem
verificado com este Governo um reforço da autonomia (veja-se a
Lei 1/2003), mas sim uma política de desconfiança e de retirada
de liberdade de actuação, designadamente a nível
pedagógico e financeiro.
Entretanto, será preciso conhecer mais em concreto os poderes reforçados
que se pretendem atribuir à figura do Reitor/Presidente para que
se possa tomar posição.
III ? Modelo de governação
A FENPROF aceita no geral o conteúdo deste capítulo. Entende
necessário permitir uma maior flexibilidade na escolha por cada
instituição do elenco dos seus órgãos de gestão
e na definição das respectivas competências e composição,
respeitados que sejam condicionalismos mínimos que garantam a participação
na gestão democrática dos 3 corpos (docentes, não-docentes
e estudantes) e a colegialidade nas decisões.
Concorda-se também com a obrigatoriedade da existência de
um órgão de consulta, com participação externa,
proposta que, aliás, havia sido também feita pela FENPROF.
Propõe-se que neste órgão estejam igualmente representados
cientistas de renome.
Apenas no que se refere à possibilidade de existência de
órgãos unipessoais de direcção se defende
que, nesse caso, deverá ser consagrada a obrigatoriedade de existência
de um órgão de fiscalização e controle com
a participação dos 3 corpos.
3 ? Lei do Financiamento
Registamos com agrado que o MCES afirma que ?assegura a todos os
estudantes que pretendam frequentar o ensino que não deixarão
de o fazer por insuficiências de financiamento?. Mas como
vai garanti-lo? Os critérios de decisão que levam os pais
a apoiar um(a) filho(a) a candidatar-se ao ensino superior ou a apontar-lhe
o caminho da procura imediata de um emprego são muito complexos
e incompatíveis com simplificações algo demagógicas.
No entender da FENPROF as desigualdades de oportunidades não se
combatem com frases bonitas, mas com políticas realmente eficazes.
I ? Financiamento
às instituições
Concorda-se com a manutenção do princípio da fórmula
de financiamento, com a intervenção de indicadores que permeiem
a qualidade. Contudo, se com isto se quer significar que se vai caminhar
para acentuar as desigualdades entre as instituições melhor
e pior apetrechadas em meios humanos e materiais, então discorda-se
desse procedimento. Instituições há que não
podem fazer melhor devido a dificuldades que lhes não são
imputáveis pelo que se impõe que com elas o MCES celebre
Contratos Programa com vista a que lhes sejam atribuídos os meios
que lhes permitam o necessário aumento da qualidade.
A FENPROF é desde sempre contrária ao aumento das propinas,
pelas seguintes razões principais:
- O Ensino Superior não precisa de ?taxas moderadoras?
pois o país continua muito abaixo dos seus parceiros da UE em número
de licenciados na população activa;
- As propinas, como a experiência mostra, apenas têm servido
para o Estado reduzir o financiamento do Ensino Superior;
- O aumento das propinas aparece sempre acompanhado de promessas de mais
apoios sociais, mas a realidade tem mostrado que, praticamente, a única
coisa que efectivamente se cumpre é a cobrança das propinas;
- O aumento das propinas, sem uma acção social escolar suficiente,
contribui para aumentar a desigualdade de oportunidades;
- O aumento das propinas contraria a disposição constitucional
que afirma ?a progressiva gratuitidade de todos os graus de ensino?.
Concorda-se, naturalmente, com um regime de prescrições
que impeça os alunos, que ultrapassem um certo grau de insucesso,
de modo aferido pelo sucesso escolar médio de cada curso, de se
matricularem durante um determinado número de anos lectivos. Mas
um tal regime deve ser acompanhado por medidas destinadas a promover o
sucesso escolar e educativo dos alunos, designadamente a partir de Contratos
de Qualidade, e por uma efectiva valorização da actividade
e da formação pedagógicas nas carreiras docentes.
Não se concorda, em contrapartida, com a ideia expressa de agravamento
do valor da propina devido ao insucesso escolar, medida que seria discriminatória
quanto ao nível de rendimentos familiares dos alunos, permitindo
a inaceitável compra da ?cabulice?.
Igualmente se discorda da fixação de propinas diferenciadas
entre instituições ou cursos.
Discorda-se fortemente da ideia de transferir para as instituições
a responsabilidade pela fixação das propinas, mesmo sendo
para tal definido um intervalo. Deve ser o Estado a responsabilizar-se
politicamente pela sua fixação, sob pena de se poderem gerar
conflitos entre a tutela e as instituições que não
fixarem a propina máxima. É que, sendo expectável
que continue a prática inaceitável de o Governo fixar os
orçamentos das instituições subtraindo-lhes o valor
(máximo) da cobrança das propinas, a tutela não cederá
à tentação de, perante cortes orçamentais
ou dificuldades financeiras, culpar as instituições que
não tenham estabelecido o valor máximo para as propinas.
Considera-se de extrema importância, no quadro de uma previsível
redução da duração de muitas licenciaturas
e da consequente redução da especialização
da formação até agora conferida por muitas delas,
que sejam apoiados financeiramente os mestrados e os doutoramentos, bem
como cursos de especialização ou de pós-graduação
não conferentes de grau, atendendo ao atraso da formação
da nossa população activa e às necessidades das empresas
cuja capacidade de formação em serviço é negligenciável.
Igualmente se impõe um forte apoio aos estudantes de pós-graduação
que os incentive à inscreverem-se e a frequentarem com êxito
os seus cursos.
Quanto aos contratos de desenvolvimento institucional a FENPROF aguarda
com expectativa que finalmente venham a ter a concretização
há tantos anos anunciada. O mesmo acontecendo relativamente aos
contratos programa.
II ? Acção
Social
Para além do já referido logo de entrada, quanto à
Lei do financiamento, relativamente a uma diferente versão da frase
incluída neste capítulo e que constitui o leitmotiv das
intenções do Governo: ?que nenhum jovem que deseje
frequentar o ensino superior deixe de o fazer por insuficiências
financeiras?, chama-se a atenção para a dificuldade
de compreensão da expressão: ?que o valor da propina
seja automaticamente indexado à bolsa? (?!) .
Para a FENPROF, uma Acção Social adequadamente financiada
é essencial à democratização do Ensino Superior,
no acesso e na frequência, e à criação das
melhores condições para o êxito escolar e educativo
dos alunos que muitas vezes se vêem compelidos a procurar empregos
a tempo parcial para assegurarem as condições mínimas
necessárias a se manterem como alunos do Ensino Superior.
18 de Maio de 2003
O Secretariado Nacional da FENPROF
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