Sindicato dos Professores do Norte / FENPROF

PROPOSTA do Governo

APROVA O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO E DO ENSINO NÃO SUPERIOR, DESENVOLVENDO O REGIME PREVISTO NA LEI N.º 46/86, DE 14 DE OUTUBRO - LEI DE BASES DO SISTEMA EDUCATIVO

Exposição de motivos

O Programa do XV Governo Constitucional assume, como desígnio estratégico nacional, uma aposta decisiva na qualificação dos portugueses e, em particular, na qualidade da educação e formação. Este desígnio implica maiores níveis de exigência e responsabilidade no sistema educativo, o que reclama, entre outros aspectos, a assunção de uma cultura de avaliação global e continuada do sistema, abrangendo as escolas e demais instituições, os professores, os alunos, os funcionários e outras entidades que nele desempenhem papel de relevo.

A imprescindibilidade da avaliação do sistema educativo está reconhecida, de forma mais estável, desde 1986, com a estatuição do n.º 1 do artigo 49.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, no sentido de uma «avaliação continuada, que deve ter em conta os aspectos educativos e pedagógicos, psicológicos e sociológicos, organizacionais, económicos e financeiros e ainda os de natureza político-administrativa e cultural».

Constitui objecto da presente proposta de lei, no desenvolvimento da referida disposição da Lei de Bases do Sistema Educativo, a criação do sistema de avaliação da educação e do ensino não superior.

A forma que o Governo conferiu a esta iniciativa legislativa, convocando a Assembleia da República para o centro da sua discussão e aprovação, traduz o significado nacional que aquele reconhece a esta matéria e a sua intenção de, em torno dela, desenvolver ampla reflexão pública.

Os sistemas educativos são realidades essencialmente dinâmicas, o que reclama dos mesmos, em permanência, a capacidade de adaptação aos processos de mudança e de reorientação das políticas educativas. Tal é hoje patente em Portugal.

Com a inversão do ciclo demográfico, o desafio que hoje se coloca ao sistema educativo português é prioritariamente o desafio da estruturação de padrões de qualidade, visando a superação sustentada das insuficiências ao nível das aprendizagens e da obtenção de qualificações e competências. O sistema de ensino e formação revela-se, nos nossos dias, de facto, sem a melhor capacidade de resposta às necessidades do desenvolvimento social e cultural e da criação de riqueza e da competitividade num ambiente de globalização.

Por outro lado, importa reconhecer que a ausência de um modelo organizado de avaliação do sistema educativo tem claramente contribuído para a preservação de uma estrutura organizativa e de processos de funcionamento demasiado ineficazes, apesar do empenho e qualidade da grande maioria dos recursos humanos que o servem. O aumento da despesa pública na educação tem sido, em parte significativa, desperdiçado na desorganização do sistema e os efeitos multiplicadores sobre a qualidade das aprendizagens têm sido demasiado modestos.

É neste contexto que se insere a necessidade de uma aposta na avaliação, qualitativa e quantitativa, do sistema educativo não superior, como forma de orientar as actuações pedagógicas, de promover a excelência, de distinguir as boas práticas e de identificar os melhores termos de referência. Em paralelo, pretende aprofundar o sentido de responsabilidade e compromisso dos agentes educativos perante a escola, a sociedade e o País, bem como de melhorar a gestão do sistema, a eficiência da sua organização e funcionamento e a eficácia na obtenção dos resultados.

Compreende-se, aliás, que a crescente autonomia dos estabelecimentos de educação e ensino, que é desejável, tem que ser acompanhada de uma maior responsabilização na prossecução dos objectivos e na satisfação dos anseios e aspirações que os cidadãos depositaram nas escolas.

O regime de autonomia, administração e gestão das escolas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, implica a valorização do papel da escola no contexto da comunidade educativa e preconiza a melhoria da qualidade do ensino ministrado, através do desenvolvimento de projectos educativos, erigidos a instrumento central da vida escolar. No entanto, este regime tem que ser complementado com medidas que permitam a aferição do mérito e do sucesso do exercício da autonomia da escola, pois tal, constituindo um aprofundamento dessa mesma autonomia, contribui decisivamente para estimular o compromisso das várias entidades que integram a comunidade educativa e credibiliza, a nível local e nacional, o desempenho dos estabelecimentos de educação e do ensino básico e secundário.

O processo de avaliação da educação e do ensino não superior surge, pois, como um elemento fundamental de melhoria do sistema educativo, de desenvolvimento da autonomia, de incremento da eficiência e eficácia do funcionamento da administração e gestão das escolas e de incentivo à participação e colaboração entre os principais actores da comunidade educativa. O sistema de avaliação da educação e do ensino não superior é, do mesmo modo, um instrumento insubstituível de apoio à formulação e desenvolvimento das políticas de educação e formação, bem como para assegurar a disponibilidade de informação de gestão do sistema educativo.

Estamos perante um sistema de avaliação que se perspectiva de forma dinâmica, que privilegia a comparabilidade, a continuidade e a sustentabilidade dos desempenhos, que abre as vias da contratualização da autonomia, da qualificação e do desenvolvimento dos projectos educativos, que institucionaliza a inovação educativa e supera o mero experimentalismo pedagógico. Só com a estruturação de uma cultura de avaliação será possível criar ambientes favoráveis à inovação.

Refira-se, para mais, que o sistema de avaliação visa dar satisfação a um compromisso da maior seriedade e relevância, que tem que ser assumido com carácter sistemático e de obrigatoriedade: o fornecimento de informação a entidades internacionais e comunitárias, de entre as quais se destaca a União Europeia e as suas instituições, a OCDE, a UNESCO e o Banco Mundial.

O sistema de avaliação concebido na presente proposta de lei, enquanto instrumento central de definição das políticas educativas, foi pensado com um sentido marcadamente incentivador da melhoria e da mudança qualificadora. Refere-se expressamente uma concepção de avaliação que visa a criação de termos de referência para maiores níveis de exigência, bem como a identificação de boas práticas organizativas, procedimentais e pedagógicas relativas à escola e ao trabalho de educação, ensino e aprendizagens, que se constituam em modelos de reconhecimento, valorização, incentivo e dinamização educativa. De acordo com esta perspectiva, prevê-se a possibilidade de publicamente se reconhecer e apoiar as acções e os processos de melhoria da qualidade, do funcionamento e dos resultados levados a cabo pelas escolas, independentemente do seu posicionamento na classificação dos desempenhos.

Compreende-se, pois, que os objectivos do sistema apontem não tanto para a análise de diagnóstico, que é vista sobretudo com um sentido instrumental, mas acima de tudo para a identificação de vias e estratégias de correcção das anomalias detectadas e de uma afectação mais direccionada e eficaz dos recursos necessários à qualificação da educação em Portugal.

Estes desideratos só podem ser atingidos de forma sólida se a avaliação a fazer de futuro for credível e permitir uma leitura responsável dos resultados identificados. Daí que se tenha estatuído a obrigatoriedade do processo de avaliação assentar numa interpretação integrada e contextualizada dos resultados obtidos, e, para mais, prevê-se que, através da participação em projectos e estudos desenvolvidos a nível internacional, o sistema de avaliação permita aferir os graus de desempenho do sistema educativo nacional em termos comparados.

A opção relativa à divulgação dos resultados dos vários processos de avaliação foi pensada de forma coerente com a filosofia de avaliação assumida e daí a fixação do princípio da divulgação, com o objectivo de disponibilizar ao público em geral e às comunidades educativas em particular, uma visão extensiva, actualizada, criticamente reflectiva e comparada internacionalmente do sistema educativo português.

O sistema de avaliação proposto tem carácter sistemático e permanente; assenta na articulação entre a auto-avaliação, a cargo das próprias escolas, e a avaliação externa; e pressupõe que no seu desenvolvimento se congreguem intervenções várias, de professores, pais e encarregados de educação, pessoal não docente, alunos e demais entidades que, directa ou indirectamente, participam no dia-a-dia do sistema educativo e dele beneficiam.

Em termos orgânicos, a presente proposta de lei prevê uma intervenção articulada do Conselho Nacional de Educação, através da sua comissão especializada permanente para a avaliação do sistema educativo, a constituir, e dos serviços do Ministério da Educação que, nos termos da respectiva lei orgânica, têm competência na área da avaliação do sistema educativo.

O Conselho Nacional de Educação intervém no sistema de avaliação de acordo com o seu modelo próprio de funcionamento, podendo, para o exercício das competências na área da avaliação educativa, solicitar ao Ministério da Educação toda a informação que repute necessária, bem como recomendar-lhe a utilização de processos de avaliação específicos, promovendo-se, nestes termos, a independência dos resultados finais face à administração educativa.

Assim, nos termos da alínea d) do artigo 197.º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei, para ser aprovada e valer como lei geral da República:

Capítulo I

Sistema de avaliação da educação e do ensino não superior

Artigo 1.º

Objecto

O presente diploma tem por objecto, no desenvolvimento do artigo 49.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, o sistema de avaliação da educação e do ensino não superior, adiante designado sistema de avaliação.

Artigo 2.º

Âmbito

1 - O sistema de avaliação abrange a educação pré-escolar, os ensinos básico e secundário da educação escolar, incluindo as suas modalidades especiais de educação, e a educação extra-escolar.

2 - O sistema de avaliação aplica-se aos estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino básico e secundário da rede pública, privada, cooperativa e solidária.

Artigo 3.º

Objectivos do sistema de avaliação

O sistema de avaliação, enquanto instrumento central de definição das políticas educativas, prossegue, de forma sistemática e permanente, os seguintes objectivos:

a) Promover a melhoria da qualidade do sistema educativo, da sua organização e dos seus níveis de eficiência e eficácia, apoiar a formulação e desenvolvimento das políticas de educação e formação e assegurar a disponibilidade de informação de gestão daquele sistema;

b) Dotar a administração educativa local, regional e nacional, e a sociedade em geral, de um quadro de informações sobre o funcionamento do sistema educativo, integrando e contextualizando a interpretação dos resultados da avaliação;

c) Assegurar o sucesso educativo, promovendo uma cultura de qualidade, exigência e responsabilidade nas escolas;

d) Permitir incentivar as acções e os processos de melhoria da qualidade, do funcionamento e dos resultados das escolas, através de intervenções públicas de reconhecimento e apoio a estas;

e) Sensibilizar os vários membros da comunidade educativa para a participação activa no processo educativo;

f) Garantir a credibilidade do desempenho dos estabelecimentos de educação e de ensino;

g) Valorizar o papel dos vários membros da comunidade educativa, em especial dos professores, dos alunos, dos pais e encarregados de educação, das autarquias locais e dos funcionários não docentes das escolas;

h) Promover uma cultura de melhoria continuada da organização, do funcionamento e dos resultados do sistema educativo e dos projectos educativos;

i) Participar nas instituições e processos internacionais de avaliação dos sistemas educativos, fornecendo informação e recolhendo experiências comparadas e termos internacionais de referência.

Artigo 4.º

Concepção de avaliação

1 - A prossecução dos objectivos referidos no artigo anterior desenvolve-se com base numa concepção de avaliação que, a partir de uma análise de diagnóstico, vise a criação de termos de referência para maiores níveis de exigência, bem como a identificação de boas práticas organizativas, de procedimentos e pedagógicas relativas à escola e ao trabalho de educação, ensino e aprendizagens, que se constituam em modelos de reconhecimento, valorização, incentivo e dinamização educativa.

2 - O sistema de avaliação deve, através da participação em projectos e estudos desenvolvidos a nível internacional, permitir aferir os graus de desempenho do sistema educativo nacional em termos comparados.

Capítulo II

Avaliação

Artigo 5.º

Estrutura da avaliação

A avaliação estrutura-se com base na auto-avaliação, a realizar em cada escola ou agrupamento de escolas, e na avaliação externa.

Artigo 6.º

Auto-avaliação

A auto-avaliação tem carácter obrigatório, desenvolve-se em permanência, conta com o apoio da administração educativa e assenta nos termos de análise seguintes:

a) Grau de concretização do projecto educativo e modo como se prepara e concretiza a educação, o ensino e as aprendizagens das crianças e alunos, tendo em conta as suas características específicas;

b) Nível de execução de actividades proporcionadoras de climas e ambientes educativos capazes de gerarem as condições afectivas e emocionais de vivência escolar propícia à interacção, à integração social, às aprendizagens e ao desenvolvimento integral da personalidade das crianças e alunos;

c) Desempenho dos órgãos de administração e gestão das escolas ou agrupamentos de escolas, abrangendo o funcionamento das estruturas escolares de gestão e de orientação educativa, o funcionamento administrativo, a gestão de recursos e a visão inerente à acção educativa, enquanto projecto e plano de actuação;

d) Sucesso escolar, avaliado através da capacidade de promoção da frequência escolar e dos resultados do desenvolvimento das aprendizagens escolares dos alunos, em particular dos resultados identificados através dos regimes em vigor de avaliação das aprendizagens;

e) Prática de uma cultura de colaboração entre os membros da comunidade educativa.

Artigo 7.º

Certificação da auto-avaliação

O processo de auto-avaliação deve conformar-se a padrões de qualidade devidamente certificados.

Artigo 8.º

Avaliação externa

1 - A avaliação externa, a realizar no plano nacional ou por área educativa, em termos gerais ou em termos especializados, assenta, para além dos termos de análise referidos no artigo anterior, em aferições de conformidade normativa das actuações pedagógicas e didácticas e de administração e gestão, bem como de eficiência e eficácia das mesmas.

2 - A avaliação externa pode igualmente assentar em termos de análise da qualificação educativa da população, desenvolvendo-se neste caso, se necessário, fora do âmbito do sistema educativo.

3 - A avaliação externa estrutura-se com base nos seguintes elementos:

a) Sistema de avaliação das aprendizagens em vigor, tendente a aferir o sucesso escolar e o grau de cumprimento dos objectivos educativos definidos como essenciais pela administração educativa;

b) Sistema de certificação do processo de auto-avaliação;

c) Acções desenvolvidas, no âmbito das suas competências, pela Inspecção-Geral de Educação;

d) Processos de avaliação, geral ou especializada, a cargo dos demais serviços do Ministério da Educação;

e) Estudos especializados, a cargo de pessoas ou instituições, públicas ou privadas, de reconhecido mérito.

Artigo 9.º

Parâmetros de avaliação

1 - O processo de avaliação deve ter em consideração parâmetros de conhecimento científico, de carácter pedagógico, organizativo, funcional, de gestão, financeiro e sócio-económico, requeridos pelos termos de análise enunciados nos artigos 6.º e 8.º.

2 - Os parâmetros referidos no número anterior concretizam-se, entre outros, nos seguintes indicadores relativos à organização e funcionamento das escolas e dos respectivos agrupamentos:

a) Cumprimento da escolaridade obrigatória;

b) Resultados escolares, em termos, designadamente, de taxa de sucesso, qualidade do mesmo e fluxos escolares;

c) Inserção no mercado de trabalho;

d) Organização e desenvolvimento curricular;

e) Participação da comunidade educativa;

f) Organização e métodos e técnicas de ensino e de aprendizagem, incluindo avaliação dos alunos e utilização de apoios educativos;

g) Adopção e utilização de manuais escolares;

h) Níveis de formação e experiência pedagógica e científica dos docentes;

i) Existência, estado e utilização das instalações e equipamentos;

j) Eficiência de organização e de gestão;

l) Articulação com o sistema de formação profissional e profissionalizante;

m) Colaboração com as autarquias locais;

n) Parcerias com entidades empresariais;

o) Dimensão do estabelecimento de ensino e clima e ambiente educativos.

Artigo 10.º

Interpretação dos resultados da avaliação

O processo de avaliação deve assentar numa interpretação integrada e contextualizada dos resultados obtidos.

Capítulo III

Organização do sistema de avaliação

Artigo 11.º

Estrutura orgânica do sistema de avaliação

1 - A estrutura orgânica do sistema de avaliação é responsável pelas funções de planeamento, coordenação, definição de processos, execução, desenvolvimento, apreciação, interpretação e divulgação de resultados, no âmbito do sistema de avaliação previsto no presente diploma.

2 - Integram a estrutura orgânica do sistema de avaliação o Conselho Nacional de Educação, através da sua comissão especializada permanente para a avaliação do sistema educativo, bem como os serviços do Ministério da Educação que, nos termos da respectiva lei orgânica, têm competência na área da avaliação do sistema educativo.

Artigo 12.º

Conselho Nacional de Educação

1 - O Conselho Nacional de Educação, através da sua comissão especializada permanente para a avaliação do sistema educativo, exerce, no âmbito do sistema de avaliação, as competências de emissão de opiniões, pereceres e recomendações previstas no Decreto-Lei n.º 125/82, de 22 de Abril, competindo-lhe, em especial, apreciar:

a) As normas relativas ao processo de auto-avaliação;

b) O plano anual das acções inerentes à avaliação externa;

c) Os resultados dos processos de avaliação, interna e externa.

2 - O Conselho Nacional de Educação, no âmbito da apreciação dos resultados dos processos de avaliação, deve interpretar as informações respectivas e propor as medidas de melhoria do sistema educativo que as mesmos revelem como necessárias.

3 - Para o exercício das competências referidas nos números anteriores, o Conselho Nacional de Educação pode solicitar ao Ministério da Educação toda a informação que repute necessária, bem como recomendar-lhe a utilização de processos de avaliação específicos.

Artigo 13.º

Serviços do Ministério da Educação

1 - Os serviços do Ministério da Educação são responsáveis pelo planeamento, coordenação, definição de processos, execução e desenvolvimento da avaliação do sistema educativo nacional, identificando a informação a obter, definindo e concretizando os processos e sistemas de recolha da mesma, trabalhando e interpretando a informação considerada adequada, bem como documentando os termos de cada processo de avaliação e os resultados respectivos.

2 - Os serviços do Ministério da Educação devem elaborar um relatório anual, contendo uma análise, quantitativa e qualitativa, de carácter consolidado, do sistema educativo, bem como um relatório trienal, contendo um diagnóstico do sistema educativo e uma análise prospectiva do mesmo, em ambos os casos organizados em termos coerentes com a concepção de avaliação prevista no artigo 4.º.

3 - Para além dos relatórios referidos no número anterior, podem ser elaborados outros documentos de avaliação, geral ou especializada.

4 - Os serviços do Ministério da Educação asseguram, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo anterior, toda a informação requerida pelo Conselho Nacional de Educação.

Capítulo IV

Objectivos da avaliação

Artigo 14.º

Objectivos gerais dos resultados da avaliação

Os resultados da avaliação, uma vez interpretados de forma integrada e contextualizada, devem permitir a formulação de propostas concretas e, em especial, quanto a:

a) Organização do sistema educativo;

b) Estrutura curricular;

c) Formação inicial, contínua e especializada dos docentes;

d) Autonomia, administração e gestão das escolas;

e) Incentivos e apoios diversificados às escolas;

f) Rede escolar;

g) Articulação entre o sistema de ensino e o sistema de formação;

h) Regime de avaliação dos alunos.

Artigo 15.º

Objectivos específicos dos resultados da avaliação

Os resultados da avaliação, nos termos referidos no artigo anterior, devem permitir às escolas aperfeiçoar a sua organização e funcionamento, quanto aos termos de análise referidos no artigo 6.º e, em especial, quanto:

a) Ao projecto educativo da escola;

b) Ao plano de desenvolvimento a médio e longo prazo;

c) Ao programa de actividades;

d) À interacção com a comunidade educativa;

e) Aos programas de formação;

f) À organização das actividades lectivas;

g) À gestão dos recursos.

Artigo 16.º

Divulgação dos resultados da avaliação

Os resultados da avaliação das escolas e do sistema educativo, constantes de relatórios de análise integrada, contextualizada e comparada, devem ser divulgados com o objectivo de disponibilizar aos cidadãos em geral e às comunidades educativas em particular, uma visão extensiva, actualizada, criticamente reflectiva e comparada internacionalmente do sistema educativo português.

Capítulo V

Disposições transitória e final

Artigo 17.º

Constituição da comissão especializada permanente para a avaliação do sistema educativo

A comissão especializada permanente para a avaliação do sistema educativo do Conselho Nacional de Educação, referida no n.º 1 do artigo 12.º, será constituída, nos termos da lei orgânica deste, até 120 dias após a entrada em vigor do presente diploma.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 19 de Junho de 2002. - O Primeiro-Ministro, José Manuel Durão Barroso, - O Ministro dos Assuntos Parlamentares, Luís Manuel Gonçalves Marques Mendes.